Rechtliche Rahmenbedingungen und Strategien - Treiber und Hemmnisse

Einleitung

Die Transformation der Wirtschaft zu einer kreislaufbasierten (Bio-)Ökonomie ist in vollem Gange. Es vergeht kaum ein Monat, in dem nicht neue Papiere von Verbänden, wissenschaftlich-technischen Fachgesellschaften, Fachgremien oder Forschungsgemeinschaften zu (Teil-)Aspekten der zirkulären (Bio-)ökonomie herausgegeben werden. Die Bundesregierung gibt über ihre Resorts Strategien heraus, die nur darauf warten in Gesetze und Verordnungen umgesetzt zu werden und Aktionspläne werden geschrieben, die dafür die Zeitpläne festlegen. Das Ziel ist die Klimaneutralität, der Zeitraum ist kurz. Die Klimaneutralität lässt sich nur über zwei Wege erreichen: Die Decarbonisierung der Wirtschaft durch Umstieg auf erneuerbare Energien in den Sektoren, die derzeit Kohlenwasserstoffe nur als Energieträger nutzen sowie die Defossilisierung der Sektoren, die auf Kohlenstoff auch zukünftig nicht verzichten können. Defossilisierung bedeutet, auf fossilen Kohlenstoff zu verzichten und durch biogenen zu ersetzen sowie die knappen Ressourcen durch Kreislaufführung zu schonen. Dazu gehört aber auch, unvermeidliche (biogene und nicht-biogene) CO₂-Emissionen nicht in die Atmosphäre zu entlassen, sondern durch Carbon Capture and Usage (CCU) wieder zu fixieren. Das ist das Ziel einer zirkulären Bioökonomie.

Zusammenfassung und Diskussion

Es gibt derzeit zahlreiche relevante Rechtsakte zur Bioökonomie, die jedoch in der Regel auf die energetische Verwertung von Biomasse ausgerichtet sind. Dagegen gibt es keine spezifischen EU-Rechtsvorschriften für biobasierte Chemikalien und Materialien (Ronzon, et al., 2017). Viele bestehende politische Maßnahmen behindern die Marktakzeptanz biobasierter Chemikalien und Materialien, entweder weil sie mit einem anderen Ziel entworfen wurden oder weil die biobasierte Wirtschaft als neuer Marktbereich bei der Ausarbeitung der Rechtsvorschriften einfach nicht berücksichtigt wurde. Infolgedessen gibt es zwar eine Bioökonomie-Strategie der EU, aber ein kohärentes und harmonisiertes politisches Konzept fehlt noch immer (vom Berg, et al., 2018).

Deutlich wird das an der derzeitigen Priorisierung der energetischen vor der stofflichen Nutzung insbesondere von Rest- und Abfallstoffen. Dabei bedeutet eine zirkuläre Bioökonomie, genau diese Stoffe wieder in den Kreislauf mit aufzunehmen. Von erheblichem Einfluss ist hier die Erneuerbare-Energien-Richtlinie (RED II), die als Ausgangsmaterialien für Biokraftstoffe genau die Rest- und Abfallstoffe listet, die auch für die stoffliche Nutzung im Sinne einer zirkulären Bioökonomie in Frage kommen. Durch die Begrenzung der konventionellen Biokraftstoffe aus Anbaubiomasse kann ein Zuwachs nur über die fortschrittlichen Biokraftstoffe aus Rest- und Abfallstoffen erfolgen, deren Beitrag zur gesetzlichen Biokraftstoffquote auch noch mehrfach gezählt wird.

Flankiert wird die RED II von der EU-Abfallrahmenrichtlinie, die vorsieht, dass (bei Erfüllung von weiteren festzulegenden Kriterien) Abfälle, die ein Recyclingverfahren oder ein anderes Verwertungsverfahren durchlaufen haben, dann nicht mehr als Abfälle betrachtet werden, wenn der Stoff oder der Gegenstand für bestimmte Zwecke verwendet wird. Und die bestimmten Zwecke, nämlich fortschrittliche Biokraftstoffe, sind in der RED II festgelegt. Da also nicht nur das Verfahren, sondern auch der Zweck über das Ende der Abfall-Eigenschaft entscheidet, und es für stoffliche Zwecke (außer für Dünger) bisher keine Gesetz­gebung gibt, hat – selbst bei oft identischen Verfahren – die energetische Verwertung den Vorzug. Im Zweifel muss dann ein Mitgliedstaat im Einzelfall über das Abfallende entscheiden. Die Abfallrahmenrichtlinie sieht auf der anderen Seite aber auch vor, dass biogene Abfälle getrennt erfasst und behandelt werden sollen, was ganz im Sinn einer zirkulären Bioökonomie ist. Nur muss man diese dann auch langfristig wieder in den Kreislauf zurückführen können, ohne kurzlebige Biokraftstoffe zu erzeugen.

Auch das Eckpunktepapier für eine nationale Biomassestrategie und das Klimaschutzprogramm 2030 unterstützen die energetische Verwertung von Rest- und Abfallstoffen, indem es vorsieht, dass Biomasse solange wie möglich über Kaskaden- und Mehrfachnutzung im Kreislauf gehalten werden soll und erst final energetisch recycelt wird. Hier wird ganz übergangen, dass Abfallströme auch wieder aufgewertet werden können, wie es zum Beispiel bei der fortschrittlichen Biokraftstoffen geschieht: Oft sind es aber dieselben Prozesse (z.B. Syngas-Routen), die sowohl fortschrittliche Biokraftstoffe (PtL) wie auch chemische Grundstoffe (z.B. Methanol) erzeugen können, so dass der Kohlenstoff wieder in den Kreislauf zurückgeführt werden kann. Auch verstellt die Forderung, biogenen Kohlenstoff eher in langlebige Produkte wie Baustoffe festzulegen, die stoffliche Nutzung von nachwachsenden Rohstoffen in der chemischen Industrie, die ja gerade nicht decarbonisiert werden kann.

Auch in der EU-Taxonomie-Verordnung ist die Energiegewinnung aus Biomasse als nachhaltige Wirtschaftstätigkeit eingestuft. Dies kann eine erhöhte Nachfrage nach Biomasse und biogenen Rest- und Abfallstoffen zur Folge haben, die dann für eine stoffliche Nutzung nicht mehr zur Verfügung steht oder dafür zu teuer eingekauft werden muss.

Ein Ausweg aus diesem Dilemma ist die Erzeugung von Biogas, da das erzeugte Gas und der Gärrest nicht mehr als Abfall gelten. Das enthaltene Methan kann dann sowohl stofflich als energetisch genutzt werden. Biogas besteht allerdings knapp zur Hälfte aus CO₂. Es gibt nur kein Anreizsystem, um dieses CO₂ aufzufangen und stofflich zu nutzen, da biogenes CO₂ nicht dem Emissionshandel unterliegt (s. Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz und Durchführungsverordnung (EU) 2018/2066). So wird ca. 50 % des bereits durch Photosynthese der Atmosphäre entzogenen Kohlenstoffs wieder freigesetzt.

Auch für nicht-biogenes CO₂ gibt es derzeit kein Anreizsystem dieses aufzufangen und stofflich zu nutzen, obwohl die Emission – branchenabhängig – über Zertifikate finanziert werden muss: CCU‑Maßnahmen sind nicht als emissionsmindernd anerkannt. Auf EU-Ebene besteht derzeit nur die Ausnahme der chemischen Fixierung durch die Kalziumkarbonat-Fällung (s. Durchführungsverordnung (EU) 2018/2066). Aus Sicht des Klimschutzes sollte allerdings nicht mehr zwischen biogenem und nicht-biogenem CO₂ unterschieden werden, da das Klima auch nicht zwischen beiden unterscheidet.

Einen Anfang in diese Richtung schafft die Novellierung des Brennstoffemissionshandelsgesetzes: Ab 2024 unterliegen CO₂-Emissionen aus Müllverbrennungsanlagen dem Emis­sionshandel. Da rund ein Drittel aller Bioabfälle immer noch über den Hausmüll entsorgt werden (Dornbusch, et al., 2020), werden diese auch mit besteuert werden.

Die nationale Bioökonomiestrategie geht noch einen Schritt weiter, indem CO₂ aus industriellen Prozessen explizit als Ressource der Bioökonomie bezeichnet werden. Es wird dabei auch keine Unterscheidung zwischen biogenem und nicht-biogenem CO₂ gemacht. Eine weitere Ressource sind Rest- und Abfallstoffe. Beide unterstützen das Handlungsfeld zur Minderung des Flächendrucks. Als ein weiteres wichtiges Handlungsfeld wird auch die Sicherstellung kohärenter politischer Rahmenbedingungen gesehen, die auch explizit die Abfallrahmenrichtlinie mit ein­schließt. Auch in der nationalen Wasserstoffstrategie ist die Decarbonisierung von CO₂-Emissionen explizit benannt.

Auch der Wissenschaftliche Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen stellt in seinem Hauptgutachten von 2020 heraus, dass biogener Kohlenstoff dem Klima am meisten nutzt, wenn er in langlebigen Baumaterialien festgelegt wird. Hierzu sollte aber zusätzlich der Holzbau gefördert werden.

Viele Forschungsprojekte entwickeln Verfahren zur stofflichen Nutzung von Rest- und Abfallstoffen explizit für die Baustoffindustrie und die chemische Industrie. Des weiteren werden Reststoffe auch als Futtermittel für die Anzucht von Futterinsekten genutzt. Das ist mit Abfällen allerdings nicht möglich. Obwohl beispielsweise (kontrollierte) Catering-Abfälle dafür geeignet wären, verbietet das die EG-Verordnung über tierische Nebenprodukte. Dabei wäre gerade die Anzucht von Insekten auf (Küchen-)Abfällen ein gutes Beispiel für das Upcycling von Abfällen, die ansonsten direkt in der Biogas-Anlage verwertet werden.

Politische Strategien und Rahmenbedingungen

Eckpunkte für eine Nationale Biomassestrategie (NABIS)

Das Eckpunktepapier dient der Vorbereitung der Nationalen Biomassestrategie, die in 2023 verabschiedet werden soll. Ziel ist, Biomasse innerhalb ihrer nachhaltigen Potenzialgrenzen einzusetzen, in den effizientesten Anwendungsbereichen entsprechend der Kaskaden- und Mehrfachnutzung mit dem Vorrang einer stofflichen vor der energetischen Nutzung zu priorisieren und die Effizienz des Einsatzes von Biomasse – dort wo möglich – deutlich zu erhöhen (BMWK, BMEL, BMUV, 2022).

Treiber:

1. Die Potenziale der Kreislaufwirtschaft sollen ausgeschöpft werden.
2. Vorrang hat die:
3. stoffliche Nutzung von Biomasse.
4. Nutzung von Rest- und Abfallstoffen.
5. Kaskaden- und Mehrfachnutzung.
6. Fehlanreize und Regulierungen für die Biomasseerzeugung und -nutzung sollen durch geeignete Maßnahmen angepasst bzw. weiterentwickelt werden.
7. Fehlende Anreize und verpflichtende Vorgaben für einen nachhaltigen Biomasseeinsatz sollen durch neue Maßnahmen und Instrumente geschaffen werden.

Hemmnisse:

1. Erstmals wird auch die Effizienz des Einsatzes von Biomasse in einem Strategiepapier adressiert:
2. Vorrang der energetischen Nutzung von Abfall- und Reststoffen.
3. Vorrang der stofflichen Nutzung liegt in langlebigen Industriegütern oder als Baumaterial.
4. Das kann dazu führen, dass der Markt für Rest- und Abfallstoffe durch die energetische Nutzung bestimmt wird, so dass diese Biomasse (preislich) nicht mehr für höherwertige Nutzungen zur Verfügung steht.

Kommentar

Die Umsetzung des bereits im Klimaschutzprogramm 2050 geforderten Ziels, Rest- und Abfallstoffe vorwiegend der energetischen Nutzung zuzuführen und erzeugte Biomasse hochwertig stofflich zu nutzen und über Kaskaden- und Mehrfachnutzung den Kohlenstoff lange zu fixieren, wird dazu führen, dass die Nachfrage nach und damit der Preis von Rest- und Abfallstoffen steigen wird. Solange es kein „Upcycling“ von Rest- und Abfallstoffen gibt, wird es eine auf Rest- und Abfallstoffen basierte Bioökonomie schwer haben.

Ein weiterer Effekt, sollten diese Eckpunkte in eine Nationale Biomassestrategie umgesetzt werden, wäre eine Kehrtwende in der Unterstützung von (energetisch genutztem) Biogas und Biokraftstoffen aus Energiepflanzen nach der RED II.

Klimaschutzprogramm 2030 der Bundesregierung zur Umsetzung des Klimaschutzplans 2050

Das Klimaschutzprogramm 2030 (Bundesregierung, 2019) besteht aus vier Elementen zur konkreten CO₂-Emissionsminderung (i) Förderprogramme und Anreize zur CO₂-Einsparung, (ii) Bepreisung von CO₂, deren Einnahmen als (iii) Entlastung den Bürgern zurückgegeben werden, sowie (iv) regulatorische Maßnahmen, die spätestens 2030 verstärkt greifen.

Für die Sektoren, Gebäude, Verkehr, Land- und Forstwirtschaft, Industrie, Energie und Abfallwirtschaft werden spezifische Maßnahmepakete aus den genannten vier Elementen formuliert, von denen einige Einfluss auch auf die zirkuläre Bioökonomie nehmen können.

Treiber:

1. Die Entwicklung von flüssigen und gasförmigen regenerativen Kraftstoffen aus Biomasse und deren großtechnische Erzeugung in Biogas- und Syntheseanlagen werden unterstützt
2. Abfall- und Reststoffe werden erfasst

Hemmnisse

1. Die Erzeugung von Bioenergie soll künftig stärker auf Abfall- und Reststoffen basieren.

Nationale Bioökonomiestrategie

Mit der Nationalen Bioökonomiestrategie legt die Bundesregierung übergeordnete Leitlinien sowie Ziele ihrer Bioökonomiepolitik fest und benennt Handlungsfelder für eine nachhaltige Bioökonomie zur Verbesserung der politischen Rahmenbedingungen zu deren Umsetzung.

Insbesondere in den Handlungsfeldern 1, 2, 3 und 7 wird die Rolle von Rest- und Abfallstoffen für die Bioökonomie betont (BMBF & BMEL, 2020):

1. Minderung des Flächendrucks: Insbesondere der Einsatz biogener Ressourcen, die mit keinem oder nur geringem Flächenbedarf verbunden sind (zum Beispiel Abfall- und Reststoffnutzung) kann maßgeblich zur Minderung des Flächendrucks führen. CO₂ aus industriellen Quellen ist ebenso eine Ressource der Bioökonomie.

2. Nachhaltige Erzeugung und Bereitstellung biogener Rohstoffe: Die für eine Bioökonomie wichtigsten biogenen Ressourcen werden durch biogene Rest- und Abfallstoffe ergänzt. Ferner soll die effiziente Nutzung von Rest- und Abfallstoffen aus der Land- und Forstwirtschaft, aus industrieller Produktion und von privaten Haushalten weiter gesteigert werden.

3. Aufbau und Weiterentwicklung bioökonomischer Wertschöpfungsketten und -netze: Eine effizientere Nutzung biogener Ressourcen soll erreicht werden. Das betrifft auch die Erfassung von Sekundär- und Reststoffen, um sie gezielt nutzen zu können.

4. Politische Kohärenz: Die Sicherstellung kohärenter politischer Rahmenbedingungen für den Wandel zu einer stärker biobasierten Wirtschaft erfordert eine engere Verzahnung von Politik und Strategien insbesondere in den Bereichen, in denen biobasierte Materialien erzeugt oder verarbeitet werden. Dies schließt sowohl die Land-, Forst- und Fischereiwirtschaftspolitik als auch Regelungen in den Bereichen Umwelt, Bauen, Energie, biologische Vielfalt, Abfallwirtschaft, Ressourceneffizienz oder nachhaltige Finanzpolitik ein.

Treiber:

1. Biogene Rest- und Abfallstoffe zählen wie auch CO₂ explizit zu den Ressourcen der Bio­ökonomie
2. Kohärente politische Rahmenbedingungen schließen die Abfallwirtschaft mit ein, um die Kreisläufe schließen zu können.

Nationale Wasserstoffstrategie

In der nationalen Wasserstoffstrategie (BMWi, 2020) ist ein direkter Bezug zur (zirkulären) Bioökonomie nur an zwei Stellen erkennbar:

• Biobasierte Verfahren der (CO₂-neutralen) Wasserstofferzeugung werden als Schlüssel­technologie benannt.
• Anlagen zur Erzeugung strombasierter Kraftstoffe u.a. fortschrittliche Biokraftstoffe sollen aus Mitteln des Energie- und Klimafonds (EKF) gefördert werden.

Ein Bezug zur zirkulären (Bio-)ökonomie ist aber auch dadurch gegeben, dass abgefangene industrielle CO₂-Emissionen mit Hilfe von Wasserstoff in verwertbare Chemikalien umgewandelt (CCU) und so neue Wertschöpfungsketten für die Grundstoffindustrie erschlossen werden (Decarboni­sierungs­strategie).

Dabei ist aus Sicht der Bundesregierung nur Wasserstoff, der auf Basis erneuerbarer Energien hergestellt wurde (sogenannter „grüner“ Wasserstoff), auf Dauer nachhaltig. Daher ist es Ziel der Bundesregierung, grünen Wasserstoff zu nutzen, für diesen einen zügigen Markthochlauf zu unterstützen sowie entsprechende Wertschöpfungsketten zu etablieren. Allerdings wird auch anerkannt, dass für die Etablierung auch andersfarbiger CO₂-neutraler (z. B. „blauer“ oder „türkiser“) Wasserstoff übergangsweise genutzt werden muss.

Treiber

1. Die Verfügbarkeit für CO₂-neutralen Wasserstoff wird in den nächsten Jahren deutlich zunehmen, wobei der Bedarf zu einem hohen Anteil über Importe gedeckt werden muss. In 2030 werden nur 12-15 % des Bedarfs an grünem Wasserstoff inländisch/offshore produziert werden können.
2. Auch eine entsprechende Wasserstoff-Infrastruktur wird geschaffen.
3. Die Entwicklung von Anlagen, die über CCU-Technologien fortschrittliche Biokraftstoffe erzeugen, werden über den EKF gefördert.
4. Der Aktionsplan enthält Maßnahmen, um die zukünftige nationale Versorgung mit CO₂-freiem Wasserstoff (und dessen Folgeprodukten) zu sichern und gestalten.
5. Für den Zeitraum der Etablierung von (neuen) Wertschöpfungsketten wird nicht nur grüner Wasserstoff akzeptiert, was den heutigen Märkten und der derzeitig geringen Verfügbarkeit geschuldet ist.

Hemmnisse

1. Der steigende Bedarf an (grünem) Wasserstoff für die Dekarbonisierung der verschiedenen Industrien und Sektoren, gepaart mit dem hohen Importanteil von CO₂-neutralem oder grünem Wasserstoff, kann zu einer Verknappung der Ressource Biomasse und Rest- und Abfallstoffen und damit zu steigenden Preisen führen.

Landwende im Anthropozän: Von der Konkurrenz zur Integration

Der WBGU (Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen) hat in seinem Hauptgutachten 2020 (WBGU, 2020) ein Kapitel der Bioökonomie gewidmet. Im Kapitel „3.5 Bioökonomie verantwortungsvoll gestalten und dabei Holzbau fördern“ wird ein begrenzender Rahmen für die Nutzung von Biomasse und eine Priorisierung nach Einsatzarten empfohlen, wobei die Priorität zunächst auf Ernährung und dann erst auf stofflichen und einzelnen energetischen Anwendungen liegen sollte:

1. Dabei sollten solche Anwendungen bevorzugt werden, bei denen Kohlenstoff gespeichert wird oder für die es keine anderen, nicht auf fossilen Energien beruhenden Alternativen gibt.
2. Im Zielbild einer nachhaltigen Bioökonomie wird entnommene Biomasse in verschiedenen Anwendungen und (hochwertigen) Formen in Kreisläufen und Kaskaden zunächst stofflich genutzt, … und erst zuletzt energetisch (gegebenenfalls in Kombination mit CCS). Außerdem wird sie prioritär dort eingesetzt, wo ihre stofflichen Eigenschaften zur Substitution fossiler Rohstoffe besonders wichtig sind oder sie als langfristiger Kohlenstoffspeicher wirksam ist.
3. Bioenergie kann zwar als Brückentechnologie genutzt werden, dies sollte aber verantwortungsvoll und nachhaltig, vor allem auf Basis von Abfall- und Reststoffen am Ende von Biomassenutzungs­kaskaden geschehen.

Treiber:

1. Die Potenziale der Kreislaufwirtschaft sollen ausgeschöpft werden, wobei die stoffliche Nutz­ung Vorrang hat.
2. Anbaubiomasse steht unter Nachhaltigkeitsaspekten nicht unbegrenzt zur Verfügung. Falls eine verringerte Futter- bzw. Nahrungsmittelproduktion wirklich Flächen „freisetzen“ würde, sollte auf diesen ggf. zunächst der langfristigen Ökosystemstabilisierung Vorrang gegeben werden, statt der kurzfristigen Rohstoffproduktion.

Hemmnisse

1. Eine Nutzung der Biomasse zur Bildung langfristiger Kohlenstoffspeicher priorisiert dann eher Produkte für die Bauindustrie und nicht die Grundstoffe der chemischen Industrie.
2. Die energetische Nutzung steht erst am Ende der Nutzungskaskade auf der Basis von Rest- und Abfallstoffen. Damit steht diese nicht mehr für höherwertige Anwendungen zur Verfügung.

Regularien

Erneuerbare-Energien-Richtlinie RED II

Seit der Einführung der ersten Erneuerbare-Energien-Richtlinie (Richtlinie 2009/28/EG, 2009) hat der Einsatz erneuerbarer Energien jährlich zugenommen und erreichte 2021 bereits 21,8 % (FNR, 2022). Das Hauptziel der Richtlinie war die Förderung der Nutzung erneuerbarer Energien, einschließlich Bioenergie. Als Folge dieser Richtlinie ergab sich eine gesteigerte Biomasse-Nachfrage, die auch zu starken Marktverzerrungen geführt haben: Die Bodenpreise stiegen, die Preise für Biomasse stiegen und es wurden für die Nutzung von Reststoffen und Abfällen als Biokraftstoff starke An­reize geschaffen, so dass Bioraffinerien sich fast ausschließlich auf die Produktion von Biokraft­stoffen konzentrieren (Piotrowski et al. (2014) zitiert in (vom Berg, et al., 2018)).

Die Erneuerbare-Energien-Richtlinie wurde 2018 überarbeitet und ist seit Juni 2021 rechtvebindlich (Richtlinie (EU) 2018/2001, 2018). Mit der Richtlinie wird (nach dem ursprünglichen 20 %‑Ziels für 2020) ein neues verbindliches Ziel für erneuerbare Energien für 2030 von mind. 32 % festgelegt, mit einer Klausel für eine mögliche Anpassung (nach oben) bis 2023. Sie enthält auch Vorschriften zur Gewährleistung der Nutzung erneuerbarer Energien im Verkehrssektor und in der Wärme- und Kälteerzeugung sowie u.a. Nachhaltigkeitskriterien für Biomasse.

Mit der Neufassung der Erneuerbaren-Energien-Richtlinie wurde den „fortschrittlichen Biokraft­stoffen“ auf Abfall- und Reststoffbasis gemäß Anhang IX, Teil A (Richtlinie (EU) 2018/2001, 2018) mit der Etablierung einer eigenen Unterquote von 3,5 % am EU-Kraftstoffmix bis zum Jahr 2030 mehr Relevanz zugesprochen (Schüch & Hennig, 2020). In diesem Anhang sind die Abfall- und Reststoffe, die für die Erzeugung fortschrittlicher Kraftstoffe angewendet werden können, dediziert gelistet. Damit werden die gelisteten Abfallstoffe bei dieser Art der energetischen Verwertung aus dem Abfallbegriff entlassen. Dazu zählen Bioabfall, Lignocellulose-haltiges Material, Trester und Altspeisefette, um nur einige wenige zu nennen.

Obwohl die Nutzung von Rest- und Abfallstoffen für fortschrittliche Kraftstoffe bisher nur eine (geringe) Mindestquote aufweist, sind die Auswirkungen zumindest auf den deutschen Markt enorm: Abfall und Reststoffe sind mittlerweile die wichtigsten Ausgangsstoffe für die Produktion des in Deutschland in Verkehr gebrachten Biodiesels. Der Anteil liegt derzeit bei 37 % (BLE (2021), zitiert in (FNR, 2022)), was einer Menge von 0,89 Mio. t Biodiesel entspricht.

Hemmnisse

1. Die bürokratischen und regulatorischen Hürden, Rest- und Abfallstoffe für fortschrittliche Kraftstoffe einzusetzen, sind deutlich geringer, als wenn diese für die stoffliche Nutzung im Sinne der zirkulären Bioökonomie verwendet werden würden.
2. Darüber hinaus besteht durch die Mehrfachanrechnung auf die Unterquote am EU-Kraftstoffmix und am steigenden Anteil der Erneuerbaren Energien ein Anreizsystem für den Biokraftstoff-Pfad, der sich wieder auf Marktpreise und Verfügbarkeit auswirken wird.

EU-Abfallrahmenrichtlinie

Die EU-Abfallrahmenrichtlinie (Richtlinie (EU) 2018/851, 2018) legt einen Rechtsrahmen für den Umgang mit Abfällen in der EU fest. Ziel der Richtlinie ist es, Umwelt, menschliche Gesundheit und Ressourcen zu schützen, indem mehr Abfälle getrennt gesammelt und einer Verwertung zugeführt werden. Die nachfolgenden Ausführungen beschränken sich auf die Instrumente, die für die zirkuläre Bioökonomie von Bedeutung sind:

In Artikel 4 wird eine neue fünfstufige Abfallhierarchie als Prioritätenfolge festgelegt:

Abb. 1: Fünfstufige Abfallhierarchie nach der Abfallrahmerichtlinie (eigene Darstellung)

Die Wiederaufbereitung von Abfällen zu Stoffen, Materialien und Produkten fällt unter die Kategorie "Recycling". Aus rechtlicher Sicht gibt es keinen Unterschied zwischen dem Recycling für den ursprünglichen Zweck oder für andere Zwecke, so dass mit diesem Begriff keine Präferenz für einen möglichen Mehrwert biobasierter Produkte auf der Grundlage von Abfällen ausgedrückt wird.

Mit der Richtlinie (EU) 2018/851 (zur Änderung der Richtlinie 2008/98/EG) werden unter dem Begriff „Bioabfall“ folgende Abfallarten zusammengefasst: „biologisch abbaubare Garten- und Parkabfälle, Nahrungsmittel- und Küchenabfälle aus Haushalten, Büros, Gaststätten, Großhandel, Kantinen, Cateringgewerbe und aus dem Einzelhandel sowie vergleichbare Abfälle aus Nahrungsmittelverarbeitungsbetrieben“.

In Artikel 22 ist schließlich die Bewirtschaftung von Bioabfall festgelegt:

1. Bis Ende 2023 muss Bioabfall entweder an der Anfallstelle getrennt und recycelt oder getrennt gesammelt und darf nicht mit anderen Abfallarten vermischt werden.
2. Die Mitgliedstaaten treffen Maßnahmen, um:
3. das Recycling, einschließlich Kompostierung und Vergärung von Bioabfällen so zu fördern, dass ein hohes Maß an Umweltschutz gegeben ist und der Output den entsprechenden hohen Qualitätsstandards genügt,
4. die Eigenkompostierung zu fördern,
5. die Verwendung von aus Bioabfällen hergestellten Materialien zu fördern.

Für die Verwendung von aus (Bio-)Abfällen hergestellten Materialien bedarf es allerdings geeigneter Maßnahmen, um sicherzustellen, dass Abfälle, die ein Recycling­verfahren oder ein anderes Verwertungsverfahren durchlaufen haben, nicht mehr als Abfälle betrachtet werden. Dazu werden in Artikel 6, Abs. 1 die Bedingungen zum festgelegt:

1. Der Stoff oder der Gegenstand soll für bestimmte Zwecke verwendet werden
2. es besteht ein Markt für diesen Stoff oder Gegenstand oder eine Nachfrage danach
3. der Stoff oder Gegenstand erfüllt die technischen Anforderungen für die bestimmten Zwecke und genügt den bestehenden Rechtsvorschriften und Normen für Erzeugnisse und
4. die Verwendung des Stoffs oder Gegenstands führt insgesamt nicht zu schädlichen Umwelt- oder Gesundheitsfolgen.

Nach Artikel 6, Abs. 2 überwacht die Kommission die Erarbeitung nationaler Kriterien für das Ende der Abfalleigenschaft in den Mitgliedstaaten und prüft auf dieser Grundlage, ob unionsweit geltende Kriterien erarbeitet werden müssen. In den folgenden Absätzen ist geregelt, dass – falls keine EU- und nationalen Kriterien verfügbar sind – die Mitgliedsstaaten Einzelfallentscheidungen treffen können.

Nichtsdestotrotz wurde bereits in einer Mitteilung der Kommission (Europäische Kommission, 2018a) über die „Umsetzung des Pakets zur Kreislaufwirtschaft: Optionen zur Regelung der Schnittstelle zwischen Chemikalien-, Produkt- und Abfallrecht“ festgestellt, dass die EU-Vorschriften über das Ende der Abfalleigenschaft nicht vollständig harmonisiert sind, weshalb Unsicherheit darüber besteht, wie Abfall zu einem neuen Material und einem neuen Produkt wird. Damit wurden die EU-Regularien zum Abfallende als eines der vier kritischsten Probleme an der Schnittstelle zwischen Chemikalien-, Produkt- und Abfallrecht identifiziert, die die Entwicklung einer Kreislaufwirtschaft behindern.

In der Folge wurden auch bereits viele Vorschläge für Verordnungen zum Abfallende gestoppt, da es sich für die Mitgliedstaaten als schwierig erwiesen hat, eine Einigung zu erzielen (Johansson & Forsgren, 2020).

Die Gemeinsame Forschungsstelle der EU (EU JRC) hat bereits 2009 eine Methodik zur Entwicklung von Kriterien zur Erfüllung der Bedingungen zum Ende der Abfalleigenschaft nach Abs. 1 entwickelt. Diese Methodik bildet die Grundlage für die Verordnungen der Kommission zur Bestimmung des Zeitpunkts, zu dem bestimmte Abfallmaterialien nicht mehr als Abfall anzusehen sind.

Verordnungen auf Kommissionsebene gibt es derzeit nur für wenige Materialien, während das EU JRC auch Vorschläge für Kriterien für das Ende der Abfalleigenschaft für Altpapier, Kunststoffe, Zuschlagstoffe und auch für biologisch abbaubare Abfälle, die einer biologischen Behandlung (namentlich Kompost/Gärrückstände) unterzogen werden, entwickelt hat (Saveyn & Eder, 2014). Für Kompost und Gärrückstände sind die Kriterien für das Ende der Abfalleigenschaft in Artikel 19 der Verordnung (EU) 2019/1009 über EU-Düngeprodukte (Verordnung (EU) 2019/1009, 2019) bereits festgelegt.

Allerdings müssen nach Artikel 6, Abs. 3 natürliche und juristische Personen, die erstmalig ein bestimmtes Material, das nicht mehr als Abfall gilt, in Verkehr bringen oder verwenden, dafür sorgen, dass das Material den einschlägigen Anforderungen des Chemikalien- und Produktrechts entspricht.

Treiber

1. Die Auflage, Bioabfälle ab spätestens Ende 2023 getrennt zu sammeln und die zunehmenden Wiederverwendungs- und Recyclingquoten von Siedlungsabfällen (2035: 65 %) (Richtlinie (EU) 2018/851, 2018) erhöhen den Druck, Bioabfälle zu recyclen.
2. Die Verwendung von aus Bioabfällen hergestellten Materialien ist zu fördern.

Hemmnisse

1. Da bisher weder auf EU- noch auf Landesebene Kriterien zur Erfüllung der Abfallende-Eigenschaft von Bioabfällen (außer für Vergärung/Kompost/Gärrückstände) festgelegt sind, sind die Betreiber von Anlagen auf Einzelfallentscheidungen zum Ende der Abfalleigenschaft angewiesen. Da die Einzelfallentscheidung ggf. von den unteren Landesbehörden getroffen werden, sind diese auch nicht auf andere Regionen übertragbar.
2. Die aus dem Bioabfall erzeugten Materialen unterliegen außerdem den einschlägigen Anforderungen des Chemikalien- und Produktrechts, was eine weitere Hürde für die stoffliche Nutzung von Abfallstoffen bedeuten kann.

EU-Taxonomie-Verordnung

Die Verordnung (EU) 2020/852 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Juni 2020 über die Einrichtung eines Rahmens zur Erleichterung nachhaltiger Investitionen und zur Änderung der Verordnung (EU) 2019/2088 (Verordnung (EU) 2020/852, 2020) enthält die Kriterien zur Bestimmung, ob eine Wirtschaftstätigkeit als ökologisch nachhaltig einzustufen ist, um damit den Grad der ökologischen Nachhaltigkeit einer Investition ermitteln zu können. Damit richtet sich die Verordnung nicht nur an (berichtspflichtige) Unternehmen, sondern auch an Finanzmarkt­teilnehmer, die nachhaltige Finanzprodukte vermarkten. So sollen Finanzströme verstärkt in nachhaltige Wirtschaftstätigkeiten fließen (Europäische Kommission, 2018b).

Dazu wurden folgende sechs Umweltziele definiert (§9):

1. Klimaschutz
2. Anpassung an den Klimawandel
3. die nachhaltige Nutzung und Schutz von Wasser- und Meeresressourcen;
4. der Übergang zu einer Kreislaufwirtschaft;
5. Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung;
6. der Schutz und Wiederherstellung der Biodiversität und der Ökosysteme.

Mit der Verordnung werden Finanzmarktteilnehmer, die nachhaltige Finanzprodukte vermarkten, verpflichtet, über den Anteil an ökologisch nachhaltigen Investitionen im Sinne der Verordnung in ihrem Portfolio zu berichten (Europäische Kommission, 2018b). Auch müssen Unternehmen, die zur nicht-finanziellen Bericht­erstattung verpflichtet sind, dort angeben, wie und in welchem Umfang ihre Tätigkeiten mit ökologisch nachhaltigen Wirtschaftstätigkeiten verbunden sind (Europäische Kommission, 2018b).

Die Gewinnung von Energie aus Biomasse gilt nach Anhang 1, Abschnitte 4.7 und 4.8 der deligierten Verordnung zur Festlegung der technischen Bewertungskriterien für nachhaltige Wirtschaftstätigkeiten als solche (Deligierte Verordnung (EU) 2021/2139, 2021). Damit können nachhaltige Investitionen in den Bau und Betrieb dieser Anlagen getätigt werden.

Treiber:

1. Auch wenn die zirkuläre Bioökonomie in der Verordnung nicht explizit erwähnt wird, so werden zukünftig ökologisch nachhaltige Wirtschaftstätigkeiten von Unternehmen und Investoren stärker nachgefragt werden (müssen).

Hemmnisse:

1. Die als nachhaltige Wirtschaftstätigkeit eingestufte Energiegewinnung aus Biomasse kann eine erhöhte Nachfrage nach Biomasse und biogenen Rest- und Abfallstoffen zur Folge haben, die dann für eine stoffliche Nutzung nicht mehr zur Verfügung steht oder dafür zu teuer eingekauft werden muss.
2. Da die EU-Taxonomie-Verordnung die energetische Verwertung von Biomasse/biogenem Abfall als nachhaltig einstuft, fallen die dabei entstehenden CO₂-Emissionen nicht unter das EU-ETS. Folglich fehlen Anreize zur Verringerung von CO₂-Emissionen aus der Kompostierung, der Verbrennung und Biogasgewinnung oder zur Anwendung von CCU (und CCS) (Kircher, et al., 2023).

Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz– TEHG

Das aktuelle Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz weicht in wenigen Punkten von der europäischen Durchführungsverordnung ab, deshalb ist es hier noch einmal explizit aufgeführt:

Nach § 2 Absatz 5 Anstrich 2 TEHG[^1] gilt das Gesetz nicht für genehmigungsbedürftige Anlagen, die als Brennstoff nur Klärgas, Deponiegas, Biogas oder Biomasse im Sinne des Erneuerbaren-Energien-Gesetzes einsetzen. Damit besteht für die energetische Nutzung von biogenen Brenn­stoffen kein gesonderter Anreiz das biogene CO₂ aufzufangen und ggf. stofflich zu nutzen (CCU).

Es gibt aber auch grundsätzlich kein Anreizsystem im Gesetz durch eingesparte Zertifikate bereits entstandenes CO₂ aufzufangen und stofflich zu nutzen, da nach § 3 Absatz 5 TEHG bereits die Weiterleitung von Treibhausgasen (zum Zwecke der Einlagerung (CCS)) nach Maßgabe der Monitoring-Verordnung¹ der Freisetzung gleichsteht. CCU findet überhaupt keine Erwähnung.

Hemmnisse

1. Das deutsche TEHG behandelt Weiterleitungen (CCU oder CCS) grundsätzlich wie Emissionen. Darüber hinaus unterliegen Emissionen aus Biomasse nicht dem Emissions­handel. Somit gibt es bisher kein Anreizsystem, (biogene) CO₂-Emissionen zu vermeiden und diese ggf. stofflich zu nutzen.

Kommentar

Damit ist auch das Schäfer-Kalk Urteil² bisher auf nationaler Ebene nicht umgesetzt: CCU findet keine Erwähnung im TEHG. Das Umweltbundesamt hat in einem Diskussionspapier klargestellt, dass CCU mit fossilem Kohlenstoff keinen Ersatz zur Minderung von fossilen THG-Emissionen darstellt. Der Ausstoß in die Atmosphäre wird nur zeitlich und örtlich verlagert, nicht aber zur Minderung der ursprünglichen Emissionen (Purr & Garvens, 2021). Als Begründung wird angeführt, dass solange in Deutschland elektrische Energie nicht ausschließlich aus erneuer­barem Strom genutzt wird, entstehen bei den (hohen) Energieaufwendungen für CCU also zusätzliche Treibhaus­gasemissionen. Es ist demnach zurzeit nur sinnvoll, die Technologie­entwicklung voranzubringen und erst dann, wenn die erneuerbaren Energiemengen ausreichend zur Verfügung stehen, CCU zu integrieren (Purr & Garvens, 2021). Das steht allerdings im Widerspruch zur Nationalen Wasserstoffstrategie der Bundesregierung, wo genau der parallele Hochlauf empfohlen wird.

Gleichwohl wird in dem Diskussionspapier hervorgehoben, dass CO₂ als Rohstoffquelle für Kohlenstoffverbindungen dauerhaft benötigt wird. CCU, vornehmlich mit atmosphärischem Kohlenstoff, wird daher – langfristig gesehen – ein unverzichtbarer Bestandteil für zukünftiges Wirtschaften sein (Purr & Garvens, 2021).

Aus Sicht einer zirkulären (Bio-)Ökonomie und des Klimaschutzes ist dieser Ansatz allerdings kontraproduktiv. Es wäre wünschenswert, wenn die verschiedenen CCU-Optionen bezüglich der CO₂-Quelle (biogen, (vermiedene) industrielle Emissionen, oder aus der Atmosphäre) über Lebenszyklusanalysen bewertet und untereinander aber auch mit anderen Recyclingoptionen verglichen werden.

Durchführungsverordnung (EU) 2018/2066 über die Überwachung von und die Berichterstattung über Treibhausgasemissionen

Im Gegensatz zum deutschen TEHG, das Weiterleitungen von Treibhausgasen wie Emissionen behandelt, werden in der europäischen Durchführungsverordnung in Artikel 49 bereits die Kriterien genannt, unter denen vermiedene Emissionen durch Weiterleitung zum Zwecke CCS sowie die chemische Abscheidung (Kalziumkarbonat-Fällung, CCU, als Konsequenz aus dem oben erwähnten Schäfer-Kalk Urteil) anerkannt werden. Andere CCU-Methoden zur Emissions­minderung (z.B. die (photo-)chemische oder biotechno­logische Reduktion vom CO₂) sind jedoch nicht als Kriterien genannt und damit auch nicht anerkannt.

Emissionen von biogenem CO₂ unterliegen nicht dem ETS, da der Emissionsfaktor für Biomasse Null beträgt (Artikel 38, Abs. 2).

Hemmnisse

1. Mangelnde Synchronisierung der Regularien auf deutscher und europäischer Ebene schafft Unsicherheit.
2. Es gibt damit auch auf europäischer Ebene kein Anreizsystem (biogenes) CO₂ stofflich zu nutzen.

Brennstoffemissionshandelsgesetz – BEHG

Mit der Novellierung des BEHG³ im Nov. 2022 hat der Bundestag die Besteuerung von CO₂-Emissionen aus Müllverbrennungsanlagen ab dem 01.01.2024 beschlossen. Allerdings ist nicht klar, ob und wie biogene Anteile rausgerechnet werden sollen/können: Nach Art. 7 Abs. 4 Anstrich 2 haben biogene Brennstoffemissionen bei entsprechendem Nachhaltigkeitsnachweis den Emissionsfaktor Null (das bezieht sich vermutlich auch auf die Kriterien der Biomassestrom-Nachhaltigkeitsverordnung⁴). Für biogenen Abfall lässt sich die Nachhaltigkeit so nicht nachweisen, da sich die Kriterien der Biomassestrom-Nachhaltigkeitsverordnung auf die Herstellung der Biomasse beziehen, für die es bei biogenem Abfall aber keinen Nachweis geben wird.

Treiber

1. Da das Verbrennen von biogenem Abfall durch die Teilnahme am Emissionshandel nun (deutlich) teurer wird, können damit auch Anreize geschaffen werden, Abfallströme stofflich zu verwerten.

EG-Verordnung über tierische Nebenprodukte

Die Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 Hygienevorschriften für nicht für den menschlichen Verzehr bestimmte tierische Nebenprodukte (Verordnung (EG) Nr. 1069/2009, 2009) verbietet die Fütterung von Nutz­tieren, außer Pelztieren, mit Küchen- und Speiseabfällen oder Futtermittel-Ausgangs­erzeug­nissen, die Küchen- und Speiseabfälle enthalten oder daraus hergestellt wurden (Artikel 31), da diese nur mit Substraten erzeugt werden dürfen, die als Futtermittel-Ausgangserzeugnisse für Nutztiere in Frage kommen Daher ist die Verwendung von Ausgangsstoffen wie Gülle oder Küchenabfälle, die tierische Nebenprodukte enthalten, sowie verarbeitetes tierisches Eiweiß (außer Fischmehl) verboten.

Gemäß Artikel 3 dieser Verordnung fallen auch gezüchtete Insekten unter die Definition von "Nutztieren". Organisationen, wie beispielsweise „Promoting Insects for Human Consumption & Animal Feed“ https://www.ipiff.org, setzen sich für eine Anpassung der bestehenden EU-Politik und -Gesetzgebung ein, um Änderungen der aktuellen Futtermittelliste für gezüchtete Insekten zu erreichen.

Bioabfälle aus kontrollierter Herkunft, z.B. Küchen- und Speiseabfälle aus Restaurants, Catering-Einrichtungen, Großküchen), sind prinzipiell auch zum Verfüttern zumindest an gezüchtete Insekten geeignet⁵. Hier wäre zu prüfen, ob diese kontrollierten Stoffströme als Nebenprodukt eingestuft werden können. Die Erzeuger der Nebenströme müssen dann als Futtermittelunternehmen (entspr. der Verordnung (EG) Nr. 183/2005) registriert und zugelassen werden.

Unkontrollierte Bioabfälle sind auch zum Verfüttern an Insekten völlig ungeeignet, da sie mit Mykotoxinen, Schwermetallen, Hundekot, Viren, toten Kleintieren, etc. kontaminiert sein können6

Hemmnisse

1. Durch die Verordnung ist die Nutzung von Küchen- und Speiseabfälle als Nahrungsquelle auch aus kontrollierter Herkunft für die Anzucht von Insekten untersagt. Im Sinne von Artikel 3 der Verordnung gilt das nicht nur für Tiere, die zur Gewinnung von (u.a.) Lebensmitteln gehalten werden, sondern umfasst auch Tiere, die für „sonstige von Tieren gewonnenen Erzeugnisse“ gehalten werden – also bei Insekten auch die Nutzung von Chitin, Proteinen oder Fetten außerhalb des Lebensmittel­bereiches.

Zusammenführung der Aussagen der Strategien und Regularien

Aus den genannten Strategien lassen sich folgende kohärente Aussagen ableiten, die eine Relevanz zur Treiber- & Hemmnisanalyse haben:

1. Kohärente politische Rahmenbedingungen schaffen
2. Stoffliche Nutzung von Biomasse wird unterstützt
3. Biogene Rest- und Abfallstoffe stärker nutzen
4. Energetische Nutzung von Rest- und Abfallstoffen hat Vorrang
5. Stoffliche Nutzung von biogenen Abfällen wird unterstützt
6. Minderung des Flächendrucks
7. Langfristige Kohlenstoffspeicher schaffen
8. Kaskaden und Mehrfachnutzung
9. CCU-Verfahren sollen unterstützt werden
10. Biogenes CO₂ zählt nicht als Emission
11. (Biogenes) CO₂ in Müll zählt als Emission
12. CCU zählt wie CO₂-Emission
13. keine Abfallstoffe in der Insektenzucht

Diese wurden zu einer Aussagematrix (siehe Tabelle 1) zusammengeführt und generell als Treiber (T) oder Hemmnis (H) für die stoffliche Nutzung von Rest- und Abfallstoffen im Rahmen der zirkulären Bioökonomie eingeordnet. Im Falle der Aussage zu langfristigen Kohlenstoffspeichern ist das nicht möglich, da die zirkuläre Bioökonomie sowohl zu Produkten mit lang- aber auch mit eher kurzfristiger Kohlenstoffspeicherung führen kann.

Tabelle 1: Zusammenfassende Aussagematrix der besprochenen Strategien und Regularien

Legende: siehe Text

Aus dieser Matrix ist schon ersichtlich, dass viele Strategien und Regularien zwar die stärkere Nutzung von (biogenen) Rest- und Abfallstoffen vorsehen oder fordern – auch um eine Minderung des Flächendrucks zu erreichen – aber dann zum Zwecke der energetischen Nutzung als Biogas, fortschrittliche Kraftstoffe oder Festbrennstoffe. Dieses geschieht aus unterschiedlichen Motiven: Einerseits soll die Kaskaden- und Mehrfach-Nutzung von Biomasse zu einer möglichst langfristigen Festlegung führen und erst am Ende energetisch genutzt werden. Andererseits bieten fortschritt­liche Kraftstoffe aus Rest- und Abfallstoffen eine höhere Anrechnung auf die Biokraftstoffquote. Lenkend wirkt hier auch die Abfallrahmenrichtlinie in Kombination mit der RED II, da erstere einen Zweck oder ein Produkt fordert, bevor ein Abfall als Sekundärrohstoff wieder in den Kreislauf zurückgeführt wird und dieser Zweck für fortschrittliche Kraftstoffe in der RED II festgelegt wird. Für die stoffliche Nutzung fehlt es schlicht an diesem überordneten Zweck, so dass hier künstliche regulatorische Hürden aufgebaut werden. Somit ist die Forderung nach der verstärkten energe­tischen Nutzung von Rest- und Abfallstoffen ein starkes regulatorisches Hemmnis für die stoffliche Nutzung. Das ist um so beachtlicher, da viele der (Zwischen-)Produkte der Verfahren zur Herstellung von Kraft- und Brennstoffen, auch stofflich genutzt werden könnten (Bspw. Methan, Methanol, Syngas, etc).

Eine weitere Aussage aus der Matrix ist, dass Maßnahmen zum Auffangen und Verwerten von (unvermeidlichen) CO₂-Emissionen (CCU) derzeit nicht unterstützt werden. Einerseits gibt es kein Anreizsystem, biogenes CO₂ für die stoffliche Nutzung zu reaktivieren, da es nicht am (euro­päischen) Emissionshandel teilnimmt. So ist es dann auch nicht möglich, eine zusätzliche Wert­schöpfung über Zertifikate- Gutschriften zu generieren. Ebenso wenig gibt es ein Anreizsystem für nicht-biogenes CO₂, da CCU-Verfahren derzeit nicht als emissionsmindernd angesehen werden.

Ein sehr generelles Hemmnis der zirkulären Bioökonomie ist auch, dass die derzeitige Gesetzgebung nicht kohärent ist oder mit anderen Intentionen geschaffen wurde.

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Fußnoten

1. Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz vom 21. Juli 2011 (BGBl. I S. 1475), das zuletzt durch Artikel 18 des Gesetzes vom 10. August 2021 (BGBl. I S. 3436) geändert worden ist